Глава XI. Дискуссия в Америке в период до учреждения Федеральной Резервной Системы

Происхождение центральных банков Комментариев нет »

Глава XI. Дискуссия в Америке в период до учреждения Федеральной Резервной Системы

После 1875 г. все страны, уже имевшие к тому времени централизованную систему банковского бизнеса, сделали выбор в ее пользу, более не дискутируя вопрос о целесообразности такого шага. Тема практического выбора между этой системой и ее свободной альтернативой с тех пор уже не затрагивалась. Более того, декларированное превосходство централизованной системы превратилось в обыкновенную догму без сколько-нибудь ясного понимания природы ее преимуществ. Однако, среди крупнейших экономических держав до сих пор оставалась одна, где все еще не существовало централизованной организации банковского дела, и державой этой были Соединенные Штаты Америки. Целью настоящей главы является рассмотрение некоторых из причин, в конце концов, приведших в 1913 г. к введению и в этой стране централизованной банковской системы.

Итак, мы уже говорили, что банковская структура Соединенных Штатов состояла из огромного множества мелких независимых банков, сфера деятельности каждого из которых ограничивалась весьма небольшой территорией. В 1913 г. таких банков было свыше 20 тысяч: около 7 тысяч из них были эмиссионными национальными банками, остальные же, действуя в рамках законов тех штатов, где они располагались, а не общенационального банковского законодательства, не имели права на эмиссию банкнот.

На эту ситуацию зачастую ссылались как на пример практического воплощения принципов свободы банковского бизнеса. Действительно, всякий человек либо группа лиц могли, подчиняясь ряду требований, открыть эмиссионный банк, а банковский бизнес был открыт для всех на одинаковых условиях. Тем не менее, по крайней мере, в двух отношениях толкование банковской свободы «по-американски» отличалось от более общей ее трактовки в континентальной Европе. Во-первых, американские банки были лишены практически всякой возможности построения системы отделений: положение большинства банков, действовавших вне крупных городов, в той или иной степени приблизилось к положению местных монополий. Во-вторых, общенациональное банковское законодательство, в рамках которого функционировали «свободные» банки, предписывало конкретную эмиссионную систему. Мнение о том, что американская банковская организация была лишена преимуществ как централизованной, так и свободной систем, следует признать, по меньшей мере, заслуживающим поддержки. Практически любые тенденции развития системы отделений, ставшие в других странах частью естественной эволюции банковского бизнеса, были однозначно исключены в Соединенных Штатах. До принятия общенационального банковского законодательства банки находились под юрисдикцией соответствующих штатов. Банковская фирма, учрежденная в одном штате, не обладала какой возможностью распространения своих операций за его пределы, ни через открытие отделения в другом штате, ни каким-либо другим способом.

Что же касается возможностей открытия отделений внутри своего штата, то тут ситуация в разных штатах отличалась. Некоторые штаты, главным образом южные, допускали создание банковских отделений; в других же были приняты законы, запрещавшие их создание. Принятие Национального закона о банках не изменило ситуацию. В нем однозначно заявлялось, что учрежденный в соответствии с ним банк не имел права вести бизнес где-либо еще, кроме территорий, означенных в его учредительных документах. Закон сохранил право на деятельность отделений лишь за теми банками штатов, которые вошли в состав общенациональной банковской системы, уже имея свои отделения.

Как мы уже начали говорить в предшествующей главе, использование депонированных облигаций вместо коммерческих активов в качестве обеспечения эмиссии с самого начала выявило свою несостоятельность. С течением времени преимущества этого метода обеспечения эмиссии становились все более сомнительными.

Необходимость «связывать» капитал в активах определенного типа как условие эмиссии банкнот сделало масштабы эмиссии зависимыми в долгосрочном плане от доходности этих активов. Помимо структуры банковских активов, влиянию этого фактора оказались подверженными и обязательства банков. В том случае, когда эмиссия не должна непременно сопровождаться депонированием облигаций, банк обладает правом свободного выбора пропорции, в которой его первоочередные обязательства распределяются на банкноты и кредиты в форме депозитов. Поскольку и те, и другие возвращались кредитору по первому требованию в форме законного средства платежа, в основе этого выбора лежали бы исключительно предпочтения публики в пользу банкнот либо депозитов, являющихся основой чекового обращения. Банкам было бы безразлично, какую пропорцию между ними выберет публика.

В ситуации же, когда условием эмиссии банкнот является вложение средств в государственные облигации, которые к тому же еще и не приносили дохода, банки заинтересованы в том, чтобы структура их долговых обязательств включала бы как можно больше кредитных депозитов, а не банкнот. [Иногда говорят, что, по аналогии с английской банковской системой, контроль над эмиссией в Соединенных Штатах означал в то же время и контроль над общей суммой банковских кредитов. Однако эта аналогия не является полной. В Англии векселя Банка Англии служили в качестве законного средства платежа для других банков. Что касается банкнот национальных банков в Америке, то они таковым не являлись. Национальный банк был обязан выплачивать золотом по своим банкнотам, равно как и по депозитам. Размер резервов должен был определяться, исходя из суммы тех и других, а соотношение между ними могло колебаться в довольно значительных пределах. Опасность заключалась в том, что, заступив за определенную черту, банки могли обнаружить, что сумма их депозитов создавала гораздо больший спрос на наличные деньги, чем их было в распоряжении банков.]

Обратимся теперь к конкретным фактам, иллюстрирующим эту мысль на примере Америки. Государственные облигации, на которые предъявлялся огромный спрос как на основу для эмиссии банкнот и число которых на рынке отнюдь не прибавлялось, продавались обычно с надбавкой. Этот обстоятельство в совокупности с правилом, гласившим, что банк имел право выпустить банкнот лишь на сумму, равную 90% номинальной стоимости купленных им облигаций, в значительной степени сократило прибыльность вложений в облигации для эмиссионных целей. В тех случаях, когда банк обладал возможностью давать кредиты, не прибегая к эмиссии, он, естественно, предпочитал так и делать. Это породило значительные колебания в банковской сфере от года к году и в зависимости от региона.

Общей тенденцией стал непропорциональный рост доли кредитных депозитов в сравнении с объемом эмиссии. Там, где люди все же предпочитали банкноты, банки взимали более высокий процент, нежели в тех частях страны, где заемщика можно было вынудить брать кредиты в форме банковских депозитов и где масштабы чекового обращения превышали спрос на денежные выплаты в форме банкнот при снятии вкладов.

Внимательный взгляд на долгосрочные изменения в денежном обращении обнаруживает, что в период, начиная с учреждения Национальной Банковской Системы (National Banking System) и вплоть до 1900 г., в Америке имела место тенденция, совершенно специфическая в сравнении с эмиссией в тех странах, где депонирование облигаций не практиковалось. В начале 80-х годов XIX в. федеральное правительство приступило к сокращению своего долга через погашение облигаций. Соответственно возникла нехватка средств обеспечения банкнот, а торговля теми облигациями, которые еще остались в обращении, осуществлялась со значительными надбавками. Это сопровождалось соответствующим резким снижением доходов по облигациям. Обращение банкнот национальных банков стремительно сокращалось, и в период между 1881 г. и 1890 г. падение его масштабов составило около 60%. В течение всего времени, пока эмиссия банкнот сокращалась либо оставалась на прежнем уровне, банки быстрыми темпами наращивали свои резервы наличности (главным образом, золотые; количество же признанных законным средством платежа банкнот оставалось достаточно стабильным). Устойчиво рос и объем депозитов. Эти факты прямо противоречат тому, что было бы логично ожидать при обеспечении эмиссии обычными банковскими активами. В последнем случае приток золота из-за границы либо из запасов внутри страны сопровождался бы ростом эмиссии банкнот. Значительные комментарии вызвала также неэластичность эмиссии в краткосрочном периоде. Те колебания в соотношении банкнот и депозитов как составных частей банковских пассивов, которые происходили в обычной системе, особенно в результате сезонных изменений в динамике спроса, так и не проявились в Америке. И это несмотря на ту роль, которую играло в этой стране сельское хозяйство, и тот огромный спрос на деньги, которым сопровождалась реализация урожая. Неспособность банкнотного обращения отреагировать на этот спрос еще более усиливала осеннее напряжение на денежном рынке и в банковской сфере.

Неэластичность обращения банкнот могла быть объяснена неспособностью не только расширять, но и сокращать эмиссию. Покупка дополнительных облигаций для выпуска новых банкноту Контроллера, когда спрос на них возрастал, была хлопотна и обходилась в кругленькую сумму. Положение усугублялось тем фактом, что после того, как нужда в этих банкнотах проходила, отозвать их из обращения можно было лишь повторив те же самые формальности и вновь заплатив деньги. Более того, суммарная стоимость банкнот, которые можно было погасить в течение одного месяца, также была ограничено по закону [3 млн. долл. до 1908 г. и 9 млн. долл. после 1908 г.]. Однажды выпущенные банкноты использовались банками по максимуму. У себя банки оставляли лишь малую их часть для осуществления сделок в периоды чрезвычайно сильного спроса на бумажные деньги. В те моменты, когда этот спрос действительно возрастал, для его удовлетворения банкам приходилось брать средства из своих резервов и платить не своими банкнотами, а законными средствами платежа. Чтобы выполнить свои обязательства, банки должны были мириться с жесткими ограничениями на величину выдаваемых ими займов. Отсутствие сколько-нибудь значительных резервов банкнот вело к частым и сильным колебаниям ставки процента, и каждую осень ее уровень резко подскакивал вверх.

Широко распространенная иллюзия о том, что обеспечение векселей облигациями якобы гарантировало полную их оплату, к тому времени испарилась. Более того, спустя некоторое время наблюдатели даже стали возлагать на эту систему ответственность за подавление некоторых естественных средств контроля за сверхэмиссией. Она сделала нормальный процесс возврата банкнот для их погашения банком-эмитентом весьма редким событием. Единообразие внешнего вида банкнот различных банков, а также видимость гарантий совершенной безопасности, которыми они были по закону наделены, заставляли публику относиться одинаково к банкнотам любого из банков. Еще более важным обстоятельством было то, что банки так и не стали погашать на взаимной основе банкноты друг друга. Вместо того чтобы отсылать своим конкурентам их векселя банкноты для клиринга, банки, как правило, платили по ним из собственной кассы. Объяснялось это, во-первых, хлопотами и дороговизной посылки векселей в агентства по их погашению, которых в отсутствие системы отделений было очень мало, а существующие находились на значительном расстоянии. [До 1874 г. векселя могли быть погашены в банке-эмитенте либо в одном из банков города из списка "городов погашения". После 1874 г. погашение векселей могло быть произведено кассой выпустившего их банка либо же Казначейством.] Второй причиной этого было то, что, ввиду дороговизны эмиссии, у банков отсутствовали прямые мотивы заменять в обращении чужие векселя своими собственными. Все эти обстоятельства привели к исчезновению одного из сигналов, способных незамедлительно дать банку знать о том, что он выпустил слишком много векселей.

Несколько серьезных финансовых кризисов потрясли Америку в течение относительно короткого промежутка времени – в 1873, 1884, 1890, 1893 и 1907 гг. В большинстве случаев кризисы в эти годы происходили и в Лондоне, но там они были значительно менее серьезными. По сравнению с Лондоном ставки в Нью-Йорке взлетали на фантастическую высоту.

Было и еще одно, еще более бросавшееся в глаза различие. В Америке во время трех из этих пяти кризисов (в 1873, 1893 и 1907 гг.) имели место значительные по своим масштабам частичные либо полные приостановки денежных выплат, и бумажные деньги ценились выше обязательств по банковским счетам. Эти тенденции достигли своей кульминации во время кризиса 1907 г., когда приостановки продолжались в течении более чем двух месяцев.

С течением времени росло недовольство самими основами американской системы. Наиболее очевидной ее отличительной чертой, на которую в первую очередь были направлены критические стрелы, был, разумеется, сам метод эмиссии банкнот. Некоторые из критиков полагали, что дефекты этого метода целиком объяснялись системой обеспечения эмиссии депонированными облигациями, и, будь на их месте обеспечение обычными активами, недостатков не было бы вовсе.

Суть претензии к американской системе суммировалась в термине «неэластичность». Этот термин, зачастую содержащий в себе опасную двусмысленность и использующийся для завуалированной поддержки инфляции, в данном случае имел все основания быть примененным. Как мы только что сказали, обвинения американской системы в недостаточной эластичности ее банковской эмиссии были оправданы. Эта система оказалась неспособной реагировать на колебания спроса на наличные деньги, как сезонного, так и кризисного характера. Именно на неспособности удовлетворить кризисные нужды было сосредоточено наибольшее внимание наблюдателей. Проблемой было обеспечение экономики «экстренными деньгами».

Уже после 1879 г. [год, когда были возобновлены платежи золотом] было замечено, что приостановки выплат были спровоцированы вовсе не претензиями держателей банкнот на получение ими законного средства платежа в обмен на свои банкноты, а в основном спросом вкладчиков, пытавшихся снять со своих депозитов наличные деньги. Банки заявляли, и не без оснований, что их неплатежеспособность стала прямым следствием проблем с выпуском дополнительных банкнот. Обладай банки такой возможностью, они бы могли предложить вкладчикам, желающим снять средства со своих депозитов, собственные банкноты. В этой ситуации спрос банковских клиентов на наличные, как в узком, так и в широком смысле, (т. е., в смысле выплаты законного средства платежа по своим банкнотам либо депозитам, когда это необходимо) вполне мог быть удовлетворен. Потребность населения состояла лишь в желании заменить форму средства платежа с депозитов на банкноты. Публика всего лишь желала получить средства для повседневных сделок, и осталась бы точно так же довольна банкнотами, как и официальными деньгами. Резервы законного средства платежа, таким образом, могли бы практически оставаться нетронутыми – ведь на них в этом случае не претендовали бы новые держатели банкнот. В условиях же невозможности выпуска банкнот спрос вкладчиков на наличные со своих вкладов мог быть удовлетворен лишь из резервов законных бумажных денег, которые вскоре оказывались исчерпанными. Приостановки выплат, в соответствии с этой точкой зрения, объяснялись неспособностью денег сменить свою форму (с текущих счетов на банкноты). [Контроллер Денег (Comptroller of the Currency) в своем докладе за 1907 г. заметил следующее: "Единственный способ, посредством которого банки могут быть надежно защищены от неожиданного и одновременного отзыва средств, представляет собой систему кредитования путем эмиссии банкнот, которыми можно немедленно заменить кредитование депозитное. В сущности, и то и другое есть вещи идентичные, и должны быть в случае необходимости конвертируемы друг в друга ежедневно и ежечасно по желанию кредитора, который являет собой то вкладчика, то держателя банкнот. От эмиссионного банка необходимо потребовать, и сам он должен желать того же из соображений поддержания собственной устойчивости, хранить равные резервы как для обеспечения депозитов, так и банкнот. В этом случае за уплатой банкнотой по обязательствам вкладчику не последует экспансии либо инфляции; и не произойдет никакого сокращения в случае, когда банкнота возвращена в банк для депонирования. При фиксированных резервах денежных средств банк может поддерживать в обращении определенный объем депозитной и эмиссионной массы. Вопрос же о том, остается ли депозит в банке в качестве обязательства, по которому затем выписывается чек, либо покидает его в качестве циркулирующей банкноты, уже не должен волновать ни банк, ни кого-либо еще, за исключением самого клиента, который выбирает между двумя этими альтернативами."]

Эта логика была использована в ряде попыток исправить сложившуюся ситуацию. Организаторами так называемого Балтиморского Плана (Baltimore Plan) в 1894 г. было предложено полностью отказаться от системы депонирования облигаций, заменив ее на обеспечение бумажных денег обычными активами и добавив страховой фонд. Предложение это, однако, никакого энтузиазма не вызвало. В 1900 г. был предпринят ряд мер, направленных на повышение доходности эмиссии банкнот. В частности, был принят закон, разрешавший банкам выпускать банкноты на сумму, равную 100% (а не 90%, как ранее) номинальной стоимости депонированных облигаций. Одновременно с этим налог на эмиссию был снижен с одного до половины процента. Кроме того, само толкование законодательства Секретарем Казначейства (Secretary of Treasury) в период после 1900 г. было весьма либеральным: в качестве обеспечения эмиссии теперь разрешалось использовать не только ценные бумаги правительства, но также муниципальные и прочие акции. Сделано это было в попытке расширить обращение в осенний период и тем самым удовлетворить спрос, созданный реализацией урожая. Эта мера, планировавшаяся как временная, так и не достигла своей цели, поскольку обращение не сократилось после спада сезонного спроса на наличные. Таким образом, уже на следующий год опять ощущалась такая же нехватка специальных мер по предотвращению осенней утечки наличности. Вообще говоря, все эти меры служили лишь долгосрочному увеличению масштабов обращения без увеличения его краткосрочной эластичности. Как и прежде, система не оставляла никаких послаблений на случай возникновения экстренных ситуаций. Результатом стал просто поступательный рост обращения, составивший в 1900-1907 гг. более 90% и породивший инфляционный бум тех лет. События же 1907 г. наглядно продемонстрировали, что система депонирования облигаций была неспособна к изменениям, которые могли бы в случае необходимости ввести в обращение более значительные объемы банковских денег.

В других объяснениях причин возникших проблем меньше внимания уделялось эмиссии банкнот, и акцент делался на прочих отличительных чертах американской системы. Одной из таких черт были нормативы обязательных резервов. [Вплоть до 1874 г. национальные банки Нью-Йорка должны были хранить в своих сейфах 25% от суммы депозитов и банкнот в форме законных денежных средств. Банки других городов, названных "городами погашения", или "резервными городами", должны были также хранить 25% в виде резерва, но половина этой суммы могла храниться на депозите в Нью-Йорке. Все прочие банки были обязаны хранить 15% резерва, и три пятых этой суммы могли быть депонированы в уполномоченных банках "резервных городов". После 1874 г. резервные требования были пересмотрены и стали относиться лишь к депозитам. После 1887 г. Чикаго и Сент-Луис вместе с Нью-Йорком получили статус "центральных резервных городов".] В той мере, в какой речь шла о возможностях кредитной экспансии, требование о минимальной доле резервов вряд ли вынудило банки ограничить масштабы этой экспансии. Официальный минимум был намного ниже того уровня резервов, который сами банки в нормальных условиях считали целесообразным хранить. Однако если бы вдруг случилось то, ради чего резервы собственно и хранились, а именно – чрезвычайный рост спроса на наличные деньги, банки смогли бы использовать резервы лишь недолго, пока их уровень не сравнялся бы с разрешенным минимумом. Так что, если банкам не разрешалось снижать свои резервы ниже указанного законом минимума, они не могли эффективно реагировать на кризисные ситуации. Более интенсивное, нежели обычно, снятие средств с депозитов могло быть осуществлено лишь при помощи немедленного возврата кредитов, которое позволило бы сократить сумму депозитов и, следовательно, требуемых резервов. Число ликвидированных банков при этом оказалось бы столь же значительным, как и в ситуации, когда те не хранили бы денежных резервов. Если же этот процесс оказался бы всеобщим, затронув при этом значительное число банков, ликвидность индивидуального банка не играла бы роли в ликвидности всей системы в целом.

Банки стояли перед следующей дилеммой: либо приостановить наличные выплаты немедленно, либо, насколько это возможно задействовать собственные резервы для удовлетворения текущего спроса, рассчитывая на то, что спрос этот спадет и приостановка выплат не потребуется. По американским законам банк, уровень резервов которого оказывался ниже разрешенной отметки, был обязан прекратить кредитные операции до тех пор, пока дефицит не был ликвидирован. Это вынудило банки, стремившиеся во время кризисов поддерживать наличные выплаты, прибегать к политике немедленного сокращения кредитов. Банки, таким образом, должны были выбрать между опасностью перешагнуть границу дозволенных резервов и немедленной приостановкой выплат. Гораздо более легким выходом из этого положения оказалась приостановка выплат. Эта процедура лишала действенности претензии вкладчиков на депозиты, тем самым, давая банку отсрочку для возврата ранее выданных клиентам займов. Более того, это позволяло банку даже выдавать новые кредиты, если публика была готова принимать платежи чеками, по которым пока что было невозможно получить наличные. Либо же, в случае, когда выплаты все же производились, но в размере определенного процента от суммы депозита, чеки эти могли быть частично конвертируемыми в наличность. Банки вполне могли считать, что проведение подобной политики способствовало возврату ранее выданных кредитов в гораздо большей степени, нежели требования к клиентам немедленно возвратить долги, которые могли прямо привести к ликвидации.

Похоже, что, приближаясь к минимальной границе резервов, а значит, все еще обладая весьма значительными резервами, банки всегда спешили приостановить выплаты. Те данные об уровне резервов, которые приведены в годовых докладах Контроллера Денег (Annual Report of the Comptroller of the Currency), представляют собой средние по всем банкам для каждого из штатов и резервных городов, а потому скрывают индивидуальные тенденции банков. Тем не менее, кажется вполне очевидным, что банки не позволяли своим резервам падать значительно ниже разрешенной отметки. С технической точки зрения приостановка выплат представляла собой, разумеется, объявление неплатежеспособности. Однако такие действия были во многих отношениях разрешены, а многолетняя традиция массовых приостановок как до, так и после создания национальной Банковской Системы, приучила публику к их полной законности. Контроллер давал банкам разрешение на ограничение выплат в течение нескольких месяцев подряд, а затем позволял им приступать к нормальным операциям, если только банковские активы признавались Контроллером «здоровыми». Иногда это происходило уже после того, как банк попадал в руки преемника, получившего его в результате процедуры банкротства [см., например, "Report of the Comptroller of the Currency", 1891-1892, p. 36]. Тот факт, что банки были вынуждены прибегать к приостановкам выплат, явился важным доводом в пользу точки зрения, которая гласила, что острая нужда испытывалась не столько в эластичной денежной массе, сколько в эластичной резервной политике [см., например, Sprague, "Banking Reform", 1910, p. 68].

Третья точка зрения обращала особое внимание на необходимость изменения существовавшей системы хранения и использования резервных фондов. В самое первое время рядовые банки практиковали депонирование своих денежных остатков (балансов), считавшихся теми же наличными деньгами, в банки крупных городов. Посредством такого вторичного депонирования они хранили до половины своих суммарных резервов, а оставшуюся часть держали в собственных хранилищах [см. Laughlin, "Banking Reform", с. 199 и далее]. Банки в «городах погашения» или «резервных городах», а также в «центральных резервных городах», как они впоследствии стали именоваться, были отнесены национальным банковским законодательством к особой категории – «банк банков». Столь уникальное положение нью-йоркских банков – в 1912 г. шесть или семь из них хранили у себя около трех четвертей всех банковских балансов страны – делала еще более очевидными тенденции к тому, что система резервов становилась централизованной и приобретала форму пирамиды и что естественным образом вырастали квазицентральные банковские агентства, хотя их никто не навязывал извне.

Сложившаяся ситуация была признана совершенно неудовлетворительной. Еще с 1857 г. в финансовых кругах постоянно раздавались жалобы на то, что практиковавшееся рядовыми банками вторичное депонирование в банках крупных городов, и в частности в нью-йоркских банках, давало нездоровые стимулы спекуляции на фондовой бирже. Этот процесс, активно поддерживаемый теми банками, которые платили процент на вклады до востребования, приводил к наводнению рынка кредитов с правом отзыва (call loans) дешевыми предложениями. Еще более важным оказалось то, что почти всякий раз кризис всей финансовой системы страны возникал тогда, когда рядовые банки требовали свои балансы обратно.

Положение, при котором банки крупных городов оказались должниками банков из мелких городов и сельской местности, а также чрезвычайная нестабильность этого элемента финансовой системы, не были бы столь важны, существуй в стране развитая структура банковских отделений. Отсутствие системы отделений, вероятно, несколько расширило масштабы средств, направлявшихся на ссуды до востребования, и совершенно определенно делало ситуацию менее стабильной, чем она была бы при наличии банковских отделений.

Проблемы диверсификации риска как активов, так и депозитных обязательств, столь свойственные банку, не обладающему отделениями, в случае рядовых банков могли быть частично разрешены через размещение средств в банках больших городов. Тем самым рядовые банки косвенным образом могли использовать инвестиционные возможности, предоставленные в их распоряжение денежным рынком. Рядовые банки рассматривали эти депозиты в качестве второй оборонительной линии – как ту часть своих ликвидных активов, которую они могли незамедлительно отозвать в случае роста спроса на наличные со стороны своих клиентов, регулярно имевшем место в периоды реализации урожая. Официальное признание подобных депозитов банковскими резервами последовало в Национальном Законе о Банках, разрешившем рядовым банкам учитывать свои депозиты в крупных банках при расчете минимальных резервов. Разумеется, нельзя утверждать, что при сетевых системах денежные средства банковских отделений, через свои головные конторы либо отделения в крупных городах, не смогли бы достичь рынка ссуд до востребования. Однако тот гораздо более узкий спектр возможностей альтернативных вложений, находившихся в распоряжении банка без отделений, заставлял его с большей вероятностью прибегать к этому конкретному способу размещения денег.

Система банков, не обладавших отделениями с их практикой вторичного депонирования, продемонстрировали свою способность к распространению панических настроений – причем как настроений, порожденных поведением местных банков, так и теми, что возникали в городах. Во-первых, в рамках подобной системы периферийному банку гораздо труднее получить из внешних источников необходимые денежные средства в критической ситуации. Конечно, такой банк мог бы взять средства в долг у другого банка. Однако договориться о таком кредите гораздо труднее, чем организовать перевод части резервов других отделений того же самого банка. А ведь именно возможность раздобыть средства тогда, когда в них возникает необходимость, может остановить потерю доверия к банку со стороны публики, грозящую перерасти в панику, которая может в любой момент перекинуться на другие банки. Один-единственный слабый элемент в системе с гораздо меньшей вероятностью способен повлиять на всю систему в целом, если у банков есть возможность открывать отделения, чем в том случае, когда банки отделениями не обладают.

Во-вторых, рынок ссуд до востребования оказался чрезвычайно уязвимым при масштабном снятии средств с депозитов. Особенно очевидным это становилось на завершающей стадии бума, когда такие ссуды демонстрировали наименьшую степень ликвидности в сравнении с другими активами. Горький опыт научил периферийные банки, что в такой ситуации нью-йоркские корреспонденты, как правило, испытывают затруднения с выплатами по депозитам. Соответственно при возникновении малейших признаков осложнений рядовые банки предпринимали массовый набег на нью-йоркские банки с целью снять все свои деньги. Страх, что через несколько дней их счета окажутся замороженными, заставлял периферийные банки снимать депонированные ими средства независимо от того, нуждались они реально в них или нет. В хранилищах тех из них, кому удавалось-таки вернуть свои средства вовремя, зачастую оказывалось гораздо больше резервов, чем в периоды не столь большого спроса публики на наличные. Нью-йоркским же банкам приходилось в такие моменты приостанавливать выплаты, а вслед за ними к такой же мере были вынуждены прибегать и те периферийные банки, которые так и не смогли своевременно забрать свои деньги.

В условиях системы отделений эта ситуация отличалась бы вовсе не тем, что перелив фондов из Нью-Йорка был бы полностью исключен. Однако значительная часть этих фондов была бы просто переведена городскими отделениями и главными офисами банков в периферийные отделения, и банки сохранили бы при этом контроль за своими резервами. [Маловероятно, что банки стали бы при этом депонировать свои средства в других банках, за исключением случаев, когда какой-то банк был бы вынужден держать свои денежные балансы в каком-либо месте, где он не имел своего отделения. Величина таких балансов представляла бы собой, как правило, небольшую величину.] В период же, когда давление на денежном рынке нарастало, отделения не стремились бы без раздумий изъять из главного офиса все свои свободные средства независимо от потребности в них. Фонды концентрировались бы там, где необходимость в них для удовлетворения возрастающего спроса клиентов и предотвращения банковской паники была бы наиболее острой.

Хотя многие уже тогда пришли к выводу, что львиная доля проблем могла быть разрешена через учреждение банковских отделений по канадскому образцу, это, тем не менее, считалось политически невероятным делом. Вследствие этого акцент переместился на более практическую задачу: необходимо было найти в рамках существовавшей системы систематический способ более экономного использования резервов во время кризиса.

Становилось все более очевидно, что для этого нельзя полагаться на самостоятельные разрозненные действия банков. Еще раньше ими предпринимались некоторые несистематические попытки скоординировать свои действия. Одной из таких попыток было использование кредитного сертификата клиринговой палаты (the clearinghouse loan certificate) [см. Sprague, "Crises under the National Banking System" (U. S. A. National Monetary Commission)]. Впервые это было введено в практику бостонскими и нью-йоркскими банками в 1860 г. Большинство банков, принадлежавших к Ассоциации клиринговой палаты (Clearing-House Association), присоединились к соглашению, которое гласило следующее: в случае, когда клиринговый баланс какого-либо из банков-участников оказывался пассивным, он должен был вместо выплачивания наличных банку-кредитору внести Ассоциации залог, на основании которого банку-кредитору выплачивались кредитные сертификаты клиринговой палаты. Сертификаты приносили довольно высокий доход, который варьировал в пределах от 5 до 10% и шел банку-кредитору, державшему сертификаты, вместо отданных взаймы балансов. Суть схемы состояла в том, что те банки, чьи позиции были сильны (другими словами, чей клиринговый баланс был положительным), должны были кредитовать банки, находившиеся в слабом положении (чей клиринговый баланс был отрицательным). Эта идея была направлена на предотвращение такой ситуации, при которой каждый из банков стремился бы усилить свое положение за счет других. Без такой договоренности ни один из банков не смог бы расширить свои кредитные операции в ситуации растущего спроса на наличные. Напротив, все они были бы вынуждены прибегнуть к сокращению операций из-за боязни потерять свои резервы в пользу других банков. Когда система кредитных сертификатов клиринговой палаты была впервые использована нью-йоркскими банками, ее действие сопровождалось соглашением о том, что металлические резервы всех банков-участников рассматривались ими в качестве совместного фонда. Это делалось для того, чтобы банки, которые сталкиваются с повышенным спросом не со стороны других банков, а со стороны населения, могли в критических ситуациях использовать резервы менее пострадавших банков. Такое единение резервов, или, как его еще называли, «Уравнивание резервов», означало, что банк лишался возможности повлиять на величину своих индивидуальных резервов через сокращение суммы кредитов.

Во время кризиса I860 г. банкам Нью-Йорка и Бостона с помощью кредитных сертификатов удалось поддержать денежные выплаты. В 1873 г. эта система была использована вновь, теперь уже ассоциациями клиринговых палат, по крайней мере, в семи главных городах. И, хотя на сей раз ей так и не удалось полностью избежать прекращения денежных выплат, сами приостановки длились относительно недолго – менее трех недель.

Во время последующих кризисов кредитные сертификаты клиринговых палат использовались ассоциациями почти во всех крупных городах, но уже без уравнивания резервов. На этот раз банкам так и не удалось достичь соглашения о совместном использовании своих резервов. Правда, масштабы кризисов 1884 г. и 1890 г. оказались весьма небольшими, и банкам удалось избежать приостановки выплат. Однако во время кризисов 1893 г. и 1907г. использование кредитных сертификатов без уравнивания резервов почти сразу же привело к прекращению выплат.

Выпуск сертификатов без уравнивания резервов оказалось губительным для отдельных банков. Резервы банка, получавшего к исполнению значительное количество чеков других банков от клиентов, которые желали снять наличные, оказывались в значительной степени исчерпаны. Такой банк вполне мог иметь положительный клиринговый баланс с другими банками (теми, на которые были выписаны чеки) и в то же время был не в состоянии получить с них никакой наличности в соответствии с соглашением клиринговой палаты. И это при том, что у последних мог быть чрезвычайно высокий собственный наличный резерв, поскольку их собственные клиенты не требовали с них наличных денег. Те банки, на которые был направлен значительный спрос со стороны публики либо со стороны периферийных банков, стремились избежать вышеописанного эффекта клирингового соглашения. Они старались сделать так, чтобы клиенты предъявляли чеки к оплате непосредственно в те банки, на которые они были изначально выписаны, вместо того, чтобы приносить эти чеки в свои банки для дальнейшего их клиринга. Такие действия, однако, имели определенные пределы: банки, на которые выпуск кредитных сертификатов оказывал наиболее серьезное негативное влияние, приостанавливали выплаты; эти факты провоцировали панику в других банках, которые впоследствии были вынуждены последовать примеру первых.

Успехи и неудачи системы кредитных сертификатов клиринговой палаты создали почву для двух выводов. Во-первых, кто-то должен был удерживать у себя адекватные резервы кредитных ресурсов, которые могли быть использованы в случае кризиса. Во-вторых, ресурсы эти должны были быть доступны для всех банков. Более того, все большую популярность приобретала точка зрения, что такие ресурсы могли быть предоставлены лишь организацией, в определенном смысле не имеющей ничего общего с функциями обычного коммерческого банка. Такой организацией должен был выступить банк, который бы не имел обыкновения полностью использовать свои кредитные ресурсы.

Некое подобие такой помощи во время кризиса оказывало Казначейство. Еще в 1846 г. было установлено правило, согласно которому Казначейство было независимо от банков. Другими словами, Казначейство должно было хранить свои неиспользуемые фонды самостоятельно, а не депонировать их в банках. Этот принцип подвергался критике как имевший негативный эффект на денежный рынок в случае, когда в поступления Казначейства на протяжении какого-то времени превышали его расходы. Это приводило к неустойчивости рынка: на рынок то выплескивались значительные денежные средства, то те же средства вдруг его покидали. Начиная с периода Гражданской Войны, принцип независимости Казначейства уже не соблюдался со всей скрупулезностью. Казначейство стало прибегать к депонированию средств в избранных национальных банках и освоило практику оказания помощи во время кризисов. Методы использования средств Казначейства в целях повышения ликвидности денежного рынка были весьма различны [см. U. S. National Monetary Commission - "The Independent Treasury"]. В 1857 г., когда национальной банковской системы еще не существовало, Казначейство улучшило ситуацию на рынке, выкупив облигации. В 1873 г. оно вновь прибегло к приобретению облигаций и, кроме того, продало на 5 млн. долл. золото, разместив вырученные средства на депозитах в некоторых банках. В 1884 г. Казначейство выплатило авансом часть процента по государственному долгу. В 1890 г. оно вновь «проплатило» процент и выкупило облигации. В 1893 г. Казначейство уже было не в состоянии предоставить какую-либо помощь. Казначейство само столкнулось с дефицитом ресурсов и вынуждено было занимать у банков. В 1907 г. ему удалось перевести некоторую сумму в пользу банков, однако средства, которыми Казначейство реально располагало, были весьма небольшими, поскольку львиная доля его свободных фондов была размещена в банках еще до наступления кризиса.

Казначейство, таким образом, выполняло некоторые из функций центрального банка, выдавая банкам кредиты и осуществляя действия, аналогичные операциям на открытом рынке (покупку ценных бумаг). Довольно-таки случайный характер этой помощи заставил реформаторов потребовать от государства более «научного» поведения во время кризисов. Ведь в такие периоды наличие или отсутствие свободных средств в казне было делом случая. Существовала, однако, и другая весьма влиятельная точка зрения, которая объявляла помощь Казначейства негативным фактором, поскольку она давала стимул для экспансии. Банки, согласно этой точке зрения, знали заранее, что государство окажет им помощь в случае возникновения трудностей, и начинали экспансию соответственно своим ожиданиям.

Позитивная программа банковской реформы была, кроме того, призвана создать институт, способный выступить в роли фискального агента государства [см. Parker Willis, "The Federal Reserve System", Book I, Chapter 2]. Казначейство обладало целым столетием опыта хранения своих средств то в собственных хранилищах, то в разнообразных банках, как национальных, так и отдельных штатов, причем с риском не получить свои средства обратно в случае неплатежеспособности этих банков. Опыт этот диктовал необходимость сосредоточиться на поиске такого депозитария, который бы не содержал в себе пороки уже опробованных подходов. В других странах необходимые услуги такого сорта предоставлялись центральным банком.

Еще одной особенностью американской системы, которую реформаторы надеялись наконец-то ликвидировать, была дороговизна приема чеков. Большая часть американских банков, как правило, требовала с клиентов уплаты некоторой суммы, сопровождавшей прием банками своих же собственных чеков и получившей название «издержек обмена». Утверждалось, что эта сумма была призвана покрывать издержки уплаты по чекам на значительном удалении от банка, поскольку для этого банк вынужден был либо перемещать наличные деньги на значительное расстояние, либо все время держать их наготове в каком-то удаленном центре. Разумеется, сумма, которую на практике банк мог потребовать от клиента, была гораздо выше его реальных затрат. Как бы то ни было, существовавшая система, без сомнения, обладала существенными резервами для снижения реальных издержек за счет снижения объема перемещаемых средств. [Федеральная Резервная Система была, в частности, призвана обеспечить уплату по чекам согласно их номиналу. Двенадцать Федеральных Резервных Банков вместе со своими отделениями хранят у себя резервы банков-членов, и эти резервы выступают в роли клиринговых балансов. Для уплаты чек может быть предъявлен в ближайший Федеральный Резервный Банк, и, если банк, на который этот чек выписан, является членом той же самой Федеральной Резервной территории, чек может оплачен немедленно. Если же чек покидает пределы территории, соответствующий Федеральный Резервный Банк берет на себя все необходимые издержки перемещения денег. Кроме того, эта система оказывает давление и на те банки, которые в нее не входят: Федеральные Резервные Банки не имеют дело с чеками банков, отказывающиеся принимать их по номиналу.]

Заключительный аккорд набиравшего силы движения за банковскую реформу прозвучал во время кризиса 1907 г. Еще не было единства мнения по поводу главного недостатка существовавшей системы: то ли таковым было положение с эмиссией банкнот, то ли отсутствие системы отделений, то ли норматив обязательных резервов. В целом же, подавляющее большинство выступало за учреждение некоторой кооперативной организации банков, способной предоставить резервные средства для финансирования банков в условиях паники. Симпатии властей оказались на стороне идеи о том, что необходимые изменения могли быть наилучшим образом осуществлены посредством учреждения центрального эмиссионно-резервного банка [см. "Report of the Comptroller of the Currency", 1907, p. 71-79]. Тем не менее, даже после кризиса 1907 г. оппозиция введению реальной центральной банковской системы была все еще сильна. Мнение о том, что проблемы могли быть решены через создание специальной организации с чисто спасательными функциями, было весьма широко распространено. Это же мнение послужило основой для принятого в 1908 г. Закона Олдрича-Вриланда (Aldrich-Vreeland Act). Закон предусматривал эмиссию специальных денежных средств в случае возникновения экстренных ситуаций. Для обеспечения этой эмиссии могли использоваться любые ценные бумаги, помимо государственных облигаций. Кроме того, Законом впервые разрешалось использование в качестве обеспечения выпуска банкнот коммерческих векселей (commercial bills). Закон также гласил, что отныне все банки имеют право учреждать добровольные ассоциации, в которые банки-члены могли вносить любые ценные бумаги (включая коммерческие векселя), а под обеспечение этих бумаг выпускать дополнительное количество банкнот. Все банки, принадлежавшие к ассоциации, несли индивидуальную и солидарную ответственность за погашение этой дополнительной эмиссии. Национальным банкам, кроме того, было предоставлено право обращаться к Контроллеру за правом дополнительного выпуска банкнот под обеспечение различными активами, а не только облигациями Соединенных Штатов.

Этот же Закон учредил Национальную Комиссию по Денежному Обращению (National Monetary Commission), призванную следить за ходом банковской реформы. Комиссия просуществовала четыре года, на протяжении которых она не только проводила исследования банковской системы Соединенных Штатов, но и изучала практический опыт тех европейских стран, чьи банковские системы имели централизованное устройство. Тот факт, что этим странам удалось избежать глобальных приостановок денежных выплат, относился Комиссией на счет силы центральных банковских институтов, концентрации и мобилизации резервов, а также их своевременного использования во время кризисов. Особая роль в регулировании денежного рынка отводилась кредитной политике центральных эмиссионных банков [см., например, Paul M. Warburg, "The Discount System in Europe" (U. S. Monetary Commission); cм. также "Interviews on the Banking and Currency Systems of England, Scotland, France, Germany, Switzerland and Italy" (U. S. Monetary Commission)]. Опубликованные Комиссией работы склонили реформаторов в пользу постоянно действующей централизованной организации, которая бы выпускала бумажные деньги на основе золота и коммерческих обязательств, действовала в качестве кредитора в последней инстанции и, кроме того, контролировала рынок кредита через ставку процента и операции на открытом рынке.

В конце концов, результатом рекомендаций Комиссии стало создание Федеральной Резервной Системы. По своей структуре она значительно отличалась от центральных банков европейских стран. В ее состав входили двенадцать региональных Федеральных Резервных Банков, в структуре собственности которых значительное место принадлежало банкам, получившими членство в новой системе и внесшим в нее свой капитал. Все национальные банки должны были в обязательном порядке вступить в Федеральную Резервную Систему. Этим банкам, деятельность которых координировалась Федеральным Резервным Советом, были переданы функции эмиссии банкнот и хранения резервов банков-членов, а также кредитная деятельность через повторное размещение своих капиталов среди банков-членов.

Ретроспективный взгляд на предпосылки создания Федеральной Резервной Системы и сопутствующие этому обстоятельства дает основания предположить, что значительная, а может быть, и большая часть дефектов американской банковской системы могла быть, в принципе, более естественно разрешена другими средствами без учреждения центрального банка. Как таковое, отсутствие центрального банка вовсе не являлось корнем зла, и, хотя его учреждение определенно привело к частичному решению проблем, которые по техническим либо политическим причинам не могли быть решены другими средствами, Федеральная Резервная Система так и не смогла ничего поделать с некоторыми фундаментальными недостатками системы: какие-то из них были устранены не до конца, а какие-то – и вовсе остались без изменения.

Глава V. Организация банковского бизнеса в Америке: децентрализация в отсутствие свободы

Происхождение центральных банков Комментариев нет »

Глава V. Организация банковского бизнеса в Америке: децентрализация в отсутствие свободы

Как мы видели, опыт Шотландии служит убедительным аргументом в пользу правоты школы свободного банковского бизнеса. Этого нельзя сказать об американской истории. Ее пример приводился в качестве аргумента обеими сторонами спора; однако американская система как целое не может служить поддержкой ни для одной из них. Это была децентрализованная система, характеризующаяся отсутствием свободы; ей недоставало существенных признаков как централизованной, так и свободной системы.

Разделение власти между федеральным правительством и штатами поставило банковскую сферу под законодательный контроль обеих ветвей власти. Для Америки с самого начала были характерны неприятие центральных органов власти и ревностная защита индивидуальных прав штатов. Как бы то ни было, но нужда в средствах в годы Войны за независимость все же заставила федеральное правительство сделать первые шаги в банковской деятельности и содействовать в создании Банка Северной Америки (Bank of North America). В этот период всего лишь зарождалась американская промышленность, и нехватка реальной экономической необходимости в банках сделала исключительно сложным делом привлечение частного капитала. Государство в этих условиях было вынуждено стать крупным пайщиком Банка. Банк разделял бремя непопулярности всех центральных институтов власти, и по окончании войны его чартер был признан недействительным.

Вскоре после этого банки стали появляться в наиболее развитых штатах страны, находясь, таким образом, в рамках изолированных друг от друга законодательных систем разных штатов. В самом начале обычным делом было претендовать на чартер, приобретение которого давало бы банку преимущества ограниченной ответственности.

В большинстве случаев такой чартер содержал статьи, ограничивающие совокупные пассивы банка огромной суммой, кратной капиталу акционеров. [Наиболее распространенным правилом было ограничение количества выпускаемых в обращение банкнот двумя капиталами банка. Однако подобные правила были, как правило, номинальными; установленные границы всегда оказывались недостижимыми. См. Gallatin " Considerations on the Currency and Banking System in the United States", 1831, p. 65.] Иногда закон устанавливал минимальный уровень номинала банкнот. Лишь в очень немногих штатах учреждались банки без чартера, которые несли неограниченную ответственность. [Акционерные компании несли неограниченную ответственность лишь в Англии и Шотландии. Америке же, как и в странах континентальной Европы, принцип ограниченной ответственности стал общим правилом с самого начала.] Как только возникала вероятность того, что какое-либо частное лицо либо неинкорпорированная ассоциация лиц могут пожелать учредить банк без чартера, на пути их вступления в рынок возводились законодательные препятствия. Большинство восточных штатов взяли на вооружение законы, подобные тому, что был принят в 1818 г. в штате Нью-Йорк, который разрешал депозитный бизнес и эмиссионную деятельность банков только при наличии специального разрешения. Большинство западных штатов также последовали схожей политике. Однако реальный результат этого закона различался от штата к штату в зависимости от степени легкости, с которой можно было получить чартер. Наименьшие сложности были на востоке, где потребность в банковских структурах была самой насущной. Особенно либеральная политика практиковалась в Новой Англии и, особенно в штатах Массачусетс и Род-Айленд, где чартеры предоставлялись почти всем, кто на них претендовал. [См. Carey, "The Credit System of France, Great Britan and United States", 1838, p. 68.] В штате Нью-Йорк уже учрежденные банки, похоже, использовали свое мощное влияние на законодательные структуры с тем, чтобы убедить тех отказывать в выдаче чартеров новым конкурентам. Ограничительные тенденции росли по мере продвижения на юг и на запад.

Одновременно с этим была предпринята вторая попытка организовать центральный банк. Им стал федеральный институт, известный под названием Первого Банка Соединенных Штатов (First Bank of the United States). [Когда он был основан в 1791 г., федеральное правительство подписалось на часть его уставного капитала и пообещало в течение следующих 20 лет не выдавать чартер на учреждение никакому другому банку.] Эта компания сразу же приступила к созданию отделений родительского банка, находившегося в Филадельфии, что вызывало немало беспокойства у законодательных структур и банков штатов. Когда в 1811 г. возникла нужда в продлении срока действия его чартера, оппозиция со стороны Республиканской партии оказалась достаточно мощной, чтобы обеспечить полное прекращение деятельности Банка.

Вслед за ликвидацией Первого Банка и его отделений число банков в штатах стало быстро расти. В 1811 г. их было 88, а всего лишь за три последующих года было выдано 120 чартеров на учреждение новых банков. Когда в 1812 г. разразилась война, большинство из них оказались вовлеченными в интенсивное кредитование федерального правительства. Избыточная эмиссия банков заставила три четверти из них обратиться в 1814 г. в правительства своих штатов за разрешением на приостановку денежных выплат. [Банкам Новой Англии удалось выполнить свои обязательства, в то время как все банки к югу и западу не смогли этого сделать. См. Gallatin, "Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 42. Большая часть банкротств в эти, а также в последующие годы, имела место там, где создание новых банков было в наибольшей степени ограничено. Кэри (Сагеу) приводит такие цифры банкротств в период 1811-1830 гг. В Новой Англии на 97 банков (в среднегодовом исчислении) пришлось всего 16 банкротств; в штате Нью-Йорк в среднем было 26 банков, а число банкротств составило 11; в Пенсильвании на 26 банков пришлось уже 19 банкротств, и доля обанкротившихся банков росла по мере продвижения на юг и запад.] Впоследствии эмиссия банков еще больше расширилась, а банкноты стали приниматься с дисконтом от 10 до 30 процентов. [Гэллатин подсчитал, что в течение первых пятнадцати месяцев с момента приостановки денежных выплат эмиссия увеличилась на 50 %. Ор. cit., p. 45.] Формально денежные выплаты были возобновлены в 1817 г., однако уже в 1819 г. последовала новая приостановка, растянувшаяся еще на два года.

Учреждение этих первых банков часто происходило в результате политических процессов, а не реальной коммерческой необходимости. Их образование сопровождалось злоупотреблениями при формировании уставных капиталов, часто напрямую финансировавшихся государственными органами. В случае Первого Банка Соединенных Штатов 200-миллионная подписка правительства Соединенных Штатов была не более чем фиктивной бухгалтерской проводкой. Некоторые банки не имели практически никакого капитала, и почти у всех капитал был меньше той цифры, на которую формально была произведена подписка. Поскольку ответственность акционеров была ограничена, вкладчики в этих условиях оказывались практически беззащитными. Когда же законодательные органы штатов, в конце концов, решили противостоять недобросовестной практике, формирование соответствующего законодательства оказалось для них неимоверно тяжелой задачей.

Другой особенностью этих первых банковских структур была их тесная связь с казначействами штатов. Обычной практикой было требовать от банка, чтобы тот в случае необходимости предоставил кредиты штату, выдавшему ему чартер. Специально оговоренные статьи об этом заносились в чартеры банков, и, кроме того, время от времени штатом принимались акты с распоряжением о предоставлении займов на те или иные нужды. Результатом этого часто становились столь крупные объемы кредитования правительств штатов, что для обеспечения коммерческого спроса в распоряжении банков практически не оставалось реальных средств. Вероятно, именно этот фактор в значительной степени спровоцировал первоначально избыточную эмиссию банков.

Вследствие автономности небольших по территории, малонаселенных районов страны, банковская система стала тяготеть к фрагментарной структуре. Банк штата имел право вести бизнес только в границах того штата, в котором он получил свой чартер. Это означало то, что Америка не имела возможности развивать систему банковских отделений. Скорее всего, именно этот факт и стал главным поводом к созданию институтов, подобных Первому Банку Соединенных Штатов. Секретарь казначейства Гэллэтин некоторое время спустя выразил мнение о том, что, существуй в 1814 г. Первый Банк, произошедших тогда беспорядков в банковской сфере удалось бы избежать ["Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 46]. Как известно, наиболее важным условием предотвращения избыточной эмиссии банкнот является их предъявление к погашению через небольшие промежутки времени. Чрезвычайно серьезной проблемой на всем протяжении истории американского банковского бизнеса было отсутствие отлаженной системы взаимного погашения (клиринга) банкнот различных банков. Как правило, банкноты перемещались на значительные расстояния; поскольку же банки из одного штата обычно не имели в других штатах ни отделений, ни корреспондентов, никакой системы аккумуляции банкнот конкурирующих банков с последующим их предъявлением к платежу не существовало. Эту функцию стал успешно выполнять Первый Банк Соединенных Штатов. Очевидным результатом его работы стало обуздание тенденции к сверхэмиссии банкнот.

Следующий эксперимент в области централизованных банковских институтов был проведен в 1816 г. с учреждением Второго Банка Соединенных Штатов (Second Bank of the United States). Как и в случае с Первым Банком, на часть его капитала подписалось правительство, и Банк предполагалось использовать для хранения на его счетах средств федерального казначейства, от выплаты процентов, по которым Банк был освобожден. Более того, он имел право на учреждение своих отделений в штатах без согласования с их правительствами. Новой особенностью чартера Банка стала статья, направленная на сведение к минимуму возможности приостановки денежных выплат – она предполагала уплату Банком штрафа в случае его неспособности выполнить свои обязательства в форме 12% налога на сумму, которую Банк был не в состоянии уплатить.

По мнению Гэллэтина, лишь учреждение Второго Банка убедило банки штатов возобновить денежные выплаты, поскольку именно он предложил конвенцию, с которой те, в конце концов, согласились.

Интересно заметить, что одним из условий, выдвинутых банками штатов, было то, что Банк Соединенных Штатов должен был предоставлять в разумных пределах свои ресурсы для поддержки этих банков в экстремальных случаях, когда доверие к ним могло оказаться под угрозой. Это явилось ранним проявлением взгляда, согласно которому центральный банк должен являться кредитором в последней инстанции.

Второй Банк Соединенных Штатов и его 25 филиалов вскоре вошли в конфликт с защитниками прав штатов, и излишне говорить, что банки штатов оказались на стороне оппозиции. Их главным обвинением против Банка было то, что тот «копил векселя, а затем предъявлял их для обмена на золото». Когда Джексон занял пост Президента страны в 1829 г., он объявил Банку «войну». Первый удар был нанесен им в 1833 г., когда он распорядился изъять из Банка вклады правительства, взамен разместив их в специально отобранных банках штатов. Вскоре после этого на обновление чартера Банка было наложено вето. Это событие ознаменовало прекращение всех попыток по созданию в Америке центрального банка на многие десятилетия.

Новая эпидемия массового прекращения денежных выплат имела место в 1836 г. Лишь в Новой Англии банкам вновь удалось удержаться на плаву. Вероятно, худшей чертой тогдашней американской системы, на которой, вместе с невозможностью вхождения на рынок новых фирм, лежит изрядная часть вины за хаос тех лет, было чрезвычайное добродушие при применении принципа банкротства к неплатежеспособным банкам. Возьмем для примера штат Нью-Йорк. Чартеры, выданные здесь до 1828 г., предусматривали прекращение операций банка, задерживавшего свои выплаты на некоторый срок, чаще всего три месяца. Исключение составляли те случаи, когда банк, после изучения его текущего положения, получал разрешение на продолжение деятельности от Канцлера Судебного Округа (Chancellor of the Circuit). Если же банк был не в состоянии вернуться к выплатам до конца года, он лишался всех своих прав. Чартеры, выданные после 1828 г., сократили разрешенный срок приостановки выплат до 10 дней. Однако в 1837 г. эти правила лишились всякой действенности, поскольку законодательные органы штата приняли Закон о Приостановке Выплат (Suspension Act), разрешавший банкам в течение одного года после остановки выплат продолжать свою деятельность, не обращаясь при этом за разрешением к должностному лицу. Другие штаты последовали примеру Нью-Йорка, приняв схожие или даже худшие по своему пагубному эффекту Законы о Приостановке Выплат. [См. Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p.36.]

В следующий раз выплаты были приостановлены в 1839 г. На сей раз это коснулось лишь Пенсильвании и штатов к югу и западу от нее. Банки Бостона и восточных штатов не прекращали выплат. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам приостанавливать выплаты в обмен на предоставление штату кредита; денежные выплаты по этому закону должны были возобновиться в январе 1841 г. Естественно, что взятые банками кредитные обязательства поставили возможность возобновления выплат под большое сомнение, в результате чего первоначально намеченная дата была перенесена. Для этого понадобился еще один закон, который, в обмен на дальнейшую подписку на правительственный займ, позволил банкам не выплачивать деньги в течение всего периода погашения этого займа. Этот срок мог официально растянуться еще на пять лет [Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p. 49].

Убытки, понесенные федеральным казначейством в результате приостановки выплат в 1836 г. и 1839 г., вызвали появление предложений о независимости казначейства от банков.

Начиная с 40-х годов, в функционировании банковского бизнеса на уровне штатов наблюдались признаки улучшения. Большинство штатов уже преуспело к тому времени в выработке законодательства, обеспечившего уплату учредителями уставных капиталов банков. Более трудной задачей было успешно противостоять экспансионистским тенденциям, а также защитить владельцев банкнот от возможных потерь в случае прекращения банками выплат по ним. Главным недостатком американской банковской системы в целом было то, что банкноты возвращались к своим эмитентам для погашения через очень большие промежутки времени. Одной из первых и наиболее успешных попыток сделать погашение банкнот более частым стала добровольная система, созданная в Массачусетсе под началом Саффолк Бэнк (Suffolk Bank of Massachusetts). Банкноты циркулировали на значительном расстоянии от выпускавших их банков с дисконтом, который зависел от степени сложности их доставки для погашения. Чем меньше был шанс того, что они будут выставлены к оплате, тем больше была масса банкнот, которую банк мог выпустить в обращение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы то ни было механизма сбора банкнот банки стали сознательно располагаться вдали от важнейших центров бизнеса. В Массачусетсе ситуация была именно такой.

Неожиданно бостонские банки обнаружили в своем положении существенные изъяны, потому что провинциальным банкам удалось поставить под свой контроль практически все обращение ценных бумаг в штате, включая и сам Бостон. Значительное число провинциальных банкнот так никогда и не возвращалось в выпустившие их банки, продолжая беспрепятственно циркулировать в Бостоне с определенным дисконтом. Бостонские банки предприняли несколько попыток упорядочения доставки банкнот в банки-эмитенты для погашения. Наиболее успешной из них оказалась система Саффолк Бэнк [создана в 1819 г.]. Провинциальные банки Новой Англии должны были положить на свои счета в Саффолк Бэнк постоянный депозит в размере 5 тыс. долл. плюс сумму, достаточную для погашения банкнот, попадавших в Бостон. Саффолк обязался принимать по номиналу банкноты этих банков, в то время как банкноты банков, не пожелавших войти в систему, должны были доставляться для погашения непосредственно в банк-эмитент. Более того, Саффолк Бэнк отказывал во вступлении в его клиринговое агентство тем банкам, чья добросовестность вызывала хоть малейшие сомнения. Эта система привела к желаемому результату – уменьшению масштабов циркуляции провинциальных банков.

Кроме того, в 1843 г. законодательные органы Массачусетса приняли закон, направленный на стимулирование более частого возврата банкнот. Он запрещал банкам выдавать из своей кассы какие бы то ни было банкноты, за исключением своих собственных. Схожий закон был принят и в штате Луизиана. Остальные штаты установили штрафы в случае неспособности банка оплачивать банкноты металлическими деньгами по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме пропорционального налога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение банку-нарушителю ответственности за нарушение чартера. Последняя мера была бы наиболее эффективна, если бы ее применяли последовательно. Во многих штатах также начали законодательно регулировать минимум резервов. Наиболее жесткими были нормативы Луизианы, предусматривавшие поддержание банками денежного резерва в размере одной трети от суммы выпущенных банкнот и депозитов.

В других случаях усилия были направлены не столько на предотвращение самой избыточной эмиссии н обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько на гарантии защиты владельцев банкнот в случае приостановки выплат в результате такой избыточной эмиссии. Ряд штатов ввели в практику предварительный залог имущества банков. Другой мерой было установление двойной ответственности, при которой акционеры банка отвечали за его долга в пределах суммы, равной стоимости принадлежащих им акций, после вычета их реального вклада в капитал банка. Наиболее амбициозной схемой стала система Нью-йоркского Фонда Страхования (New York Safety-Fund) [учрежден в 1829]. Это была система принудительного страхования банков на случай отсутствия у тех возможностей выполнить свои обязательства. Банки вносили свои вклады в фонд, средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере, в которой сумма ж обязательств превосходила величину активов. Разумеется, в рамках этой системы существовала тенденция субсидирования слабых институтов за счет сильных и расчетливо управляемых банков. Это усиливалось тем обстоятельством, что размеры страховых взносов определялись не на основе реального риска деятельности того или иного банка, а рассчитывалась просто как процент от его уставного капитала. Другим нежелательным эффектом было ослабление общественного контроля за деятельностью банков, что провоцировало многие из них идти на риск более крупных эмиссий. В 1841-1842 гг. 11 банков из числа входивших в фонд страхования разорились, фонд был опустошен, а платежеспособным банкам пришлось увеличить взносы. Кроме того, будущие вклады в кассу фонда были отданы в залог под новый выпуск, средства от которого тоже использовались для пополнения фонда. После банкротства фонда в 1842 г. он стал служить в качестве инструмента страхования одних только банкнот, не покрывая более депозитную сферу, но и в этом качестве оказался неэффективен. [Фонд был окончательно закрыт в 1866 г.]

Мы видели, что на протяжении первых 50 лет своего развития банковская сфера Соединенных Штатов, или, по крайней мере, большая ее часть, не была открыта для доступа в нее новых банков. Однако, начиная с 1838 г., в политике ряда штатов произошли изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера. Начало новой политики ознаменовалось принятием штатом Нью-Йорк в 1838 г. так называемого Закона о Свободном Банковском Режиме (Free-Banking Law). В соответствии с этим законом, любому человеку либо ассоциации людей предоставлялись эмиссионные права при условии депонирования в офисе Контроллера (Контроллер [Comptroller] – высшее финансовое должностное лицо Соединенных Штатов… – прим. перев.) ценных бумаг определенного вида на сумму эмиссии.

Для депонирования могли быть использованы любые акции Соединенных Штатов и отдельных штатов, утвержденные Контроллером. Сюда же относились некоторые виды облигаций и закладных под недвижимость. В случае если банк оказывался не в состоянии платить по своим банкнотам, Контроллер продавал заложенные ценные бумаги и погашал банкноты. Первым результатом дарованной свободы стал огромный наплыв желающих немедленно учредить свой банк.

Сразу после принятия этого закона были сделаны необходимые приготовления для учреждения свыше 130 банков. Примерно половина этого количества открылась через год, и каждый второй из открывшихся банков разорился еще три года спустя. Похоже, учредители банков решили, что, коль скоро банкноты были обеспечены, никто не будет предъявлять их для погашения. Многие из этих банков были учреждены для одних только эмиссионных целей, однако в 1848 г. штат принял закон, требовавший от банков заниматься также кредитной и депозитной деятельностью.

Система депонирования облигаций привела к закреплению банковских инвестиций за определенными их видами. Таковыми, как правило, являлись облигации федерального уровня либо уровня штата. Вскоре стало ясно, что закладные и прочие виды кредитов под залог недвижимости недостаточно ликвидны, чтобы служить средством обеспечения векселей. Другим неожиданным результатом стало то, что объем вексельного обращения попал в зависимость oт цен на облигации штатов и федерального правительства. Это, ко всему прочему, означало то, что банки, использовавшие для обеспечения своих банкнот депонированные облигации, не могли, в отличие от остальных банков, в случае возникновения нужды в средствах, для погашения ли банкнот или же для уменьшения их числа в обращении свободно реализовывать свои активы.

Дело в том, что капитал этих банков был вложен в государственные ценные бумаги, которые они могли продавать, только если это сопровождалось снижением объема эмиссии. Это ставило банки без чартеров в весьма невыгодное положение по сравнению с банками, чартерами обладавшими. Более того, такая система ни в коей мере не гарантировала погашения банкнот: зачастую, когда банк оказывался неплатежеспособным, оказывалось, что многие акции штатов могли быть реализованы лишь со скидкой.

Параллельно с возникновением тенденций в пользу большей конкуренции в ряде штатов возникли местные монополии. С начала XIX в. учреждение банков в Индиане (Indiana) и Иллинойсе (Illinois), за исключением тех случаев, когда правительство штата считало целесообразным образование банка на базе собственных средств, было поставлено под запрет. Банк Индианы (Bank of Indiana) и Банк Охайо (Bank of Ohio), учрежденные соответственно в 1834 и 1845 г., были монополиями штатов. Иллинойс последовал примеру Нью-йоркской системы свободного банковского бизнеса в 1851 г., а Индиана и Висконсин (Wisconsin) сделали это чуть позже.

Улучшения в банковском бизнесе Америки за 20 лет, предшествовавших Гражданской Войне, были особенно ощутимы в восточных районах страны. Хотя банковская система того времени ни в коей мере не была совершенной, ситуация все же была гораздо более устойчивой, чем когда бы то ни было до этого. Исключение составил только международный кризис 1857 г., когда приостановки денежных выплат охватили всю Америку. [Кризис послужил и очередным доказательством того, что наказание за приостановку выплат в форме ликвидации банкнот было всего лишь пшиком. По Конституции штата Нью-Йорк 1846 г., правительству запрещалось принятие любого закона, прямым либо косвенным образом санкционировавшего приостановку денежных выплат. Тем не менее, во время кризиса 1857 г. власти не решились на распродажу акций, депонированных банками, остановившими платежи, и на изъятие из обращения их банкнот. Суды Нью-Йорка разграничивали так называемую кратковременную приостановку выплат и фактическую неплатежеспособность.] Весьма возможно, что это улучшение не было в сколько-нибудь значительной степени связано с системой регулирования обращения банкнот штатами через депонирование облигаций. На практике власти штатов, похоже, становились со временем все более уступчивыми в вопросах соблюдения этого закона: Контроллеру штата, как правило, было достаточно видеть, что банк имеет в своем распоряжении необходимые активы и готов предъявить их для проверки в заранее намеченный день его визита в банк. Это давало простор системе махинаций, посредством которой один и тот же пакет ценных бумаг циркулировал по разным банкам, появляясь в каждом из них в назначенный день. Закон, таким образом, был неэффективен. Гораздо лучше дело обстояло в части более жесткого контроля за осуществлением межбанковских платежей в результате частого обмена банкнотами; в значительной мере это было результатом распространения Саффолкской системы, а также следствием учреждения Нью-йоркского клиринг-хауза (New York clearing house) [создан в 1855 г.].

Гражданская Война дала толчок радикальным изменениям в банковской системе всей страны. Банки Юга поддержали раскольническую политику, прекратив денежные сообщения с Севером. Поскольку же южные банки имели большие денежные обязательства перед северными, последние понесли в результате этого тяжелые убытки, но все же смогли удержаться на плаву за счет сокращения своих кредитных операций. При этом положение банков Севера с точки зрения их денежных резервов было вполне устойчивым. Однако вскоре нужда правительства в деньгах все же дала себя знать. Чейз (Chase), бывший тогда Секретарем Казначейства, испытывал серьезные трудности с размещением государственных займов среди населения. Это в какой-то степени объяснялось тяжелым состоянием, в котором пребывали финансы в годы правления предыдущей администрации.

Чейз созвал конференцию банков Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии, на которой совместными усилиями был разработан план помощи правительству через предоставление ему 50-миллионного займа. По настоянию Чейза, кредит был выдан металлическими деньгами, и одновременно с его предоставлением Чейз приступил к эмиссии банкнот Соединенных Штатов до востребования. Этот шаг привел к еще большему ослаблению банков, поскольку если они принимали к оплате банкноты правительства, то должны были платить по ним металлом.

В результате в канун 1862 г. банки Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии приостановили выплаты. Казначейство прибегло к тем же мерам в отношении собственных банкнот. Вслед за этим вышел билль об эмиссии законного средства платежа – непогашаемой ценной бумага (irredeemable paper) [Эти банкноты были легальными деньгами и законным средством платежа в отношении всех видов долговых выплат, производимых в границах Соединенных Штатов, как между частными лицами, так и между общественными институтами. Исключение составляла уплата импортных пошлин и процента по государственному долгу, на которые распространялся особый порядок платежей - в металлических деньгах.] на сумму в 150 млн. долларов. Это событие вызвало волну протестов, в том числе и со стороны банков. Одной из ключевых целей объявления банкнот правительства законным средством платежа было его стремление заставить банки принимать их. В течение следующих 12 месяцев были произведены еще две эмиссии по 150 млн. долларов каждая. После чего эмиссия бумажных денег (greenbacks) была прекращена, а Чейз обратился к новой схеме привлечения средств путем продажи государственных ценных бумаг через систему национального банка.

Этот шаг стал логическим продолжением системы депонирования облигаций, на сей раз уже не на уровне штата, а на федеральном, или национальном, уровне. По Закону 1864 г. (Act of 1864), было разрешено учреждение банков с количеством пайщиков не менее пяти и капиталом не ниже 50 тыс. долларов. Условием создания таких банков было обеспечение ими своих эмиссии через депонирование зарегистрированных облигаций США в Казначействе Соединенных Штатов. Сумма эмиссии не должна была превышать 90% рыночной стоимости депонированных облигаций и 100% их номинальной стоимости.

В случае если банк прекращал платить по своим банкнотам, Казначейство должно было продать облигации и произвести выплаты самостоятельно. Кроме того, Казначейство обладало преимущественным правом на все активы обанкротившегося банка для выплат по всем претензиям, не удовлетворенным через продажу облигаций. Более того, акционеры банка несли двойную ответственность. Банки должны были держать определенный процент от суммы своей эмиссии и депозитов в виде законных средств обращения, а таковыми в то время являлись банкноты Казначейства и металлические деньги.

Главным мотивом для организации подобной системы было, разумеется, стремление создать обширный рынок облигаций правительства. Однако с самого начала новые национальные банки задумывались как будущая замена банкам штатов, а особый упор делался на преимуществах единой валюты.

Законом предусматривалось, что банки штатов должны будут предпринять определенные шаги для того, чтобы вписаться в эту схему. Поскольку же темпы, с которыми этот процесс проходил добровольно, оказались ниже тех, на которые правительство надеялось вначале, то в 1865 г. был принят закон, предусматривавший штрафование банков, не подчинившихся новой системе, на сумму в размере 10% от их эмиссии. Это оказалось практически смертельным ударом для многих банков штатов, которые в большой степени зависели от эмиссионной деятельности.

В первые годы после своего выпуска банкноты национальных банков обращались, по сути, в качестве законного средства платежа: хотя их хождение и не было принудительным, банкноты были обязательны к приему по номинальной стоимости для любых налоговых целей, за исключением внесения таможенной пошлины. Кроме того, посредством этих банкнот правительство должно было производить все выплаты, связанные с оплатой труда и возвратом кредитов, кроме уплаты процентов по государственному долгу и погашения собственных банкнот. Более того, поскольку легальными средствами уплаты по банкнотам, наряду с драгоценными металлами, служили бумажные деньги, выпущенные Казначейством, в распоряжении национальных банков находился чрезвычайно большой объем резервов для расширения эмиссий. Несмотря на все это, к 1867 г. значительная часть банкнот национальных банков стоила дешевле бумажных денег, а многие из этих банков уже успели обанкротиться.

Складывается впечатление, что люди поначалу проявили неоправданную веру в надежность новых бумаг, вероятно, считая их неподвластными сверхэмиссии. По этой причине бумаги, как правило, надолго задерживались в обороте, не возвращаясь для погашения в свой банк. Это, в свою очередь, делало затруднительным сколько-нибудь эффективный контроль за объемом эмиссии каждого конкретного банка. Наконец, стало ясно, что было ошибкой считать обеспечение эмиссии ценными бумагами столь же надежным, как и драгоценными металлами.

Властям так и не удалось реализовать тот по-настоящему колоссальный потенциал в части формирования сети банковских отделений, что был заложен в общенациональном законе о банковской деятельности (National Banking Law). Напротив, за исключением особых случаев, национальным банкам было запрещено учреждать свои филиалы.

Говоря о свободной банковской системе штата Нью-Йорк, мы уже упомянули о некоторых особенностях системы депонирования облигаций как способа регулирования эмиссионной деятельности. Нам предоставится возможность вновь обратиться к этой проблеме в одной из последующих глав, повествующей о тех эпизодах американской истории, которые привели к принятию Закона о Федеральной Резервной Системе (Federal Reserve Act).

Текущие котировки Forex
предоставлено: dealing24
SYMBOL BID ASK  
Forex блог Алексея Пирогова и Forex каталог.
Записи в RSS Комментарии в RSS Войти
Rambler's Top100